English Title: European Union law on climate protection –new perspectives in EU legislation on emission rights trading

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Abstract

Der Verfasser befasst sich mit neuen Perspektiven des europäischen Klimaschutzrechts. Anlaß ist ein in Kürze zu erwartender neuer Richtlinienentwurf der EU-Kommission zur Reform des geltenden EU-Richtlinienrechts über europäischen Emissionsrechtehandel. Untersucht wird, ob das auf Verbesserung des Handelssystems zielende Vorhaben Chancen hat, das Ziel eines wirksamen Klimaschutzes zu erreichen. Der Verfasser beschreibt den aus völkerrechtlichen Regeln des Kyoto-Protokolls, EU-Richtlinienrechts und deutschen Rechts des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes und des Gesetzes über die Zuteilung (Allokation) von Emissionsrechten bestehenden Ordnungsrahmen für die bisherige Entwicklung eines europäischen Emisssionsrechtehandels, als Instrument im Dienst eines gewollt kosteneffizienten Klimaschutzes. Dieser geltende Ordnungsrahmen wird analysiert, ob seine tatsächliche Nutzung Marktentscheidungen betroffener Unternehmen erlaubt, sich kostenbewusst zu entscheiden im Spannungsfeld zwischen kurzfristigen wirtschaftlichen, überwiegend betriebswirtschaftlichen Unternehmensinteressen und langfristigen Interessen an nachhaltigem, wirksamen Klimaschutz. Der Verfasser erinnert an die grundlegende Philosophie des Kyoto-Protokolls, dass seine gesetzgeberische Umsetzung zu kostenbewussten Marktentscheidungen motivieren muss. Kostenbewusste Marktentscheidungen auf dem Gebiet des Emissionsrechtehandels sind Unternehmensentscheidungen über die Frage, ob sie ihre Pflichten zur Verringerung von CO2 –Ausstoß erreichen wollen durch die Wahl betriebsinterner Modernisierungsinvestitionen mit der Vermeidung von Kosten, die andernfalls durch den Erwerb von Emissionsrechten entstehen würden, soweit der Erwerbspreis für Emissionsrechte höher sein würde als der zu zahlende Preis für betriebsinterne Unternehmensinvestitionen. Vor dem Hintergrund der beschriebenen Defizite in der bisherigen Entwicklung eines Marktes für Emissionsrechte befürwortet der Verfasser die Absicht des Reformvorhabens der EU-Kommission, die Lehre aus der Vergangenheit zu ziehen, durch eine Verknappung der Zahl von Emissionsrechten und durch eine entgeltliche Vergabe ab 2013 die Voraussetzungen für einen stabilen und im Sinne des Klimaschutzes wirksamen Emissionshandelsmarkt zu schaffen. Dies bedeutet, eine Entwicklung einzuleiten, die zu einem Preisanstieg von Emissionsrechten über die bisherigen Durchschnittspreise zwischen 15 – 35 Euro pro CO2-Tonnen Äquivalent hinaus führt und damit indirekt zu einem weiteren Anstieg der Kosten für Energieerzeugung beizutragen. Der Verfasser anerkennt auch die Absicht der EU-Kommission, das System umfassend entgeltlichen Erwerbs von Emissionsrechten erst im Zuge eines weltweit wirksamen Handelsmarktes für CO2-Emissionsrechte greifen zu lassen. Dies vermeidet Produktionsverlagerungen in Gebiete ausserhalb der EU mit geringeren Anforderungen an Unternehmen. Für den Verfasser auf der Hand liegt der komplexe Zusammenhang der Problematik, eine Verschärfung des geltenden Rechts des europäischen Emissionshandels an die Entwicklung eines funktionierenden weitgehend universalen Marktes für Emissionsrechte zu knüpfen, wie dies der Vorschlag der EU-Kommission aus seiner Sicht zu Recht beabsichtigt. Der Verfasser erinnert an die noch immer ausstehende universale Beteiligung am Kyoto-Protokoll, gemeint ist vor allem die ausstehende Beteiligung der USA und Chinas, welche einem funktionierenden universalen Markt nicht förderlich ist. Der Verfasser bejaht, dass es gilt, das Risiko zu minimieren, dass vom europäischen Klimaschutzrecht betroffene Unternehmen Schlupflöcher außerhalb der EU suchen, um dort ohne Kosten für den Klimaschutz zu produzieren. Die Hemmschwelle hierfür darf nach Auffassung des Autors allerdings nicht dadurch gesenkt werden, dass der EU-Gesetzgeber- Parlament und Rat- im anstehenden Gesetzgebungsprozeß unangemessenen Forderungen der Stromwirtschaft nachgeben: Die EU würde sonst weltweit ein schlechtes Vorbild abgeben, wenn Rat und Parlament den Zeitplan für die Einführung des Systems des entgeltlichen Erwerbs von Emissionsrechten weit nach hinten, nämlich erst in das Jahr 2020 verschieben würden, obwohl ein System entgeltlichen Erwerbs von CO2-Emissionsrechten bereits für die verbindliche Phase des europäischen Emissionshandels 2008 – 2012 notwendig gewesen wäre, nachdem die stromerzeugenden Unternehmen bereits in der Probephase 2005 – 2007 mit dem System des kostenlosen Erwerb Zeit für ihre Anpassung hatten. Der Verfasser hält daher zügige und nachhaltige Verbesserung des bisherigen Systems für dringlich. Die Forderung stromerzeugender Unternehmen sei nicht glaubhaft, ihnen müsse noch mehr Zeit für ihre Anpassung an die Einführung eines entgeltlichen Erwerbs von CO2-Rechten eingeräumt werden. Die „windfall profits“, die sie bisher erzielen, weil sie höhere Stromerzeugungskosten mit Kosten für den Erwerb von CO2-Emissionsrechten begründen, die ihnen wegen des bisher kostenlosen Erwerbs in Wahrheit nicht entstanden sind, beweisen in Verbindung mit den öffentlichen Diskussionen seit 2002/2003 über die Vorbereitungen der einschlägigen Gesetzgebung, dass die stromerzeugenden Unternehmen nicht erst mit der Vorlage des jetzigen Reformvorschlags der Kommission im Januar 2008 Gelegenheit haben, sich auf die Reformen vorzubereiten.

Translation of abstract (English)

ENGLISH SUMMARY: The author analyzes a European Commission proposal which is scheduled to be launched on January 23, 2008, concerning a directive destined to reform the existing EU directive establishing the European Scheme on Emission Trading implementing the Kyoto Protocol to improve European wide efforts to fight climate change. Setting the course for continuing the process for future rules governing the emission trading beyond 2012, by reducing the number of emission allowances and by establishing a new scheme of allocating the emission allowances through auctions, meant to start in 2013 and to put an end to the currently running system of free allocations, the Commission´s directive proposal will be discussed by the two EU legislative bodies , the Parliamant and the Council. The author appreciates the Commission´s intention to link the full implentation of a comprehensive scheme of auctioning for the allocation of CO2 emission rights with a developed sustained and effective global carbon market. Viewing, however, the still existing reluctance mainly shown by the USA and China to cooperate under the Kyoto Protocol commitments, the author urges that the EU legislative bodies approve the Commission´s proposal for urgent and effective action. The author expects the EU legislative bodies to set a world-wide signal not to discourage international action on climate change by accepting wrong demands made on behalf electricity producing companies to further delay the planned EU course of action until 2020, as these companies pretend to need that time for further adapting their companies´ business policies to the planned auctioning scheme. Rejecting the position of these companies, the author recalls the fact that,since 2002, these companies are well aware of the EU planning,in the long run, an auction scheme, and that,since 2005, they are enjoying the so called “windfall profits” from the free allowance scheme established for the trial period 2005- 2007 within the EU. These companies were able to prepare themselves,since 2002, when legislative procedures started in Germany to prepare the implementation of the Kyoto Protocol during the trial period of the European Emission Trading Scheme 2005- 2007. In the course of the legislative discussions held in 2002 –2004, the legislative bodies first wanted an auctioning scheme,but actually weakened and accepted, for the trial period 2005-2007, a free allowances scheme. The author,therefore, urges for the period after 2012 that the EU legislative bodies should not make further concessions to short sighted “ windfall pro - fits” as continuously demanded by electricity producing companies, which means that the EU legislative bodies should not further delay establishing a a cost effective oriented auctioning scheme for buying emission rights within the European Union any more, starting that scheme in 2013 at the latest, while contributing to developing a sustained and effective global CO2 market for cost effective fighting climate change.