English Title: Liberalization policy in Germany - determinants of reform in the electricity and telecommunication sector

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Abstract

Mit Beginn der 1980er Jahre begann sich die Welle der Deregulierung und Liberalisierung in den netzbasierten Industrien in der gesamten OECD auszubreiten. Während die angelsächsischen Länder diese Entwicklung als erste vorantrieben, wurden entsprechende Pläne in Deutschland erst in den 1990er Jahren näher verfolgt. Die vorliegende Magisterarbeit untersucht die Liberalisierung des deutschen Telekommunikations- und Elektrizitätssektors im Jahr 1996 bzw. 1998. Diese Reformen stellen ein empirisches Puzzle dar, da sie unter gleichen politischen und sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen stattfanden, aber dennoch unterschiedliche Ergebnisse in Bezug auf Funktionsfähigkeit des Marktes und Preisentwicklung hervorbrachten. Die Arbeit argumentiert, dass das Design des Regulierungsregimes und dessen Effektivität den Schlüssel zum Verständnis dieses Puzzles darstellen. Die Liberalisierungsgesetze unterscheiden sich stark in ihrem Regulierungsansatz und dem Grad der Institutionalisierung dieser Regulierung. Während mit der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (heute Bundesnetzagentur) eine unabhängige Regulierungsbehörde installiert wurde, verblieb der Elektrizitätssektor in einem Status der verbandlichen Selbstregulierung. Unter der Prämisse gleicher politischer und sozio-ökonomischer Rahmenbedingungen argumentiert diese Arbeit, dass die unterschiedliche Ausgestaltung der Regulierungsregime und ihre entsprechende Leistungsfähigkeit hauptsächlich von der Durchsetzungsfähigkeit der sektoriellen Interessengruppen und ihrem Rentenstreben bestimmt werden. Je nach ihrer vormaligen Rolle in der Koordinierung und Regulierung des Sektors und der damit einhergehenden Durchsetzungsfähigkeit erreichen die Noch-Monopolisten Gesetzesbestimmungen, die es ihnen weiterhin ermöglichen, Rentenstreben zu betreiben, statt sich einem funktionierenden Wettbewerb zu stellen. Zur Untersuchung der Hypothese wurden Positionen der Interessengruppen vor dem Gesetzgebungsprozess analysiert und genau nachvollzogen, welche dieser Forderungen sich in den verabschiedeten Liberalisierungsgesetzen wiederfanden. Der Befund dieser vergleichenden Gesetzgebungsstudie legt den Schluss nahe, dass sich die sektoriellen Interessengruppen tatsächlich in unterschiedlichem Maße durchsetzen konnten, ihre Monopolrenten zu erhalten. Im Fall der Elektrizitätswirtschaft erreichten es die Noch-Monopolisten, ihre Möglichkeiten zur Verwirklichung von Monopolrenten und ihre Marktmacht zu erhalten. Das entstandene Regulierungsregime basierte weiterhin auf der sektoriellen Selbstregulierung durch Unternehmen und ihrer Verbände. Im vormals horizontal und vertikal integrierten Telekommunikationssektor mit seinem staatsdominierten Monopolisten Deutsche Telekom AG gab es im Gegensatz dazu keine solche Verteilungs- und Rentenkoalition. Im Gegenteil, mit der institutionellen Innovation der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post konnte ein effektives Regulierungsregime errichtet werden. In Folge der Liberalisierung erfuhr der Telekommunikationssektor hohe Wachstumsraten, neue Produkte und einen enormen Preisrückgang. Im Vergleich dazu sah – von einem kurzen Strohfeuer abgesehen – der Elektrizitätssektor keine signifikanten Preisrückgänge, sondern eher eine Verdrängung neuer Wettbewerber durch die Marktmacht der etablierten Großunternehmen, die im Besitz der Netze – den bottlenecks der Stromwirtschaft – waren. Somit ist es neben technologischen Faktoren die Passgenauigkeit des Regulierungsregimes, die den Unterschied beim Erfolg der Liberalisierungsprozesse ausmachen.

Translation of abstract (English)

By the beginning of the 1980s, the wave of deregulation and liberalization in the network based industries started to spread all over the OECD area. While Anglo-Saxon countries became first-movers, liberalization attempts in Germany only gained momentum by the 1990s. This master thesis assesses political determinants of liberalization in the German telecommunication and electricity sector in 1996 and 1998. These reforms constitute an empirical puzzle, since they took place in a similar political and socio-economic context, but nevertheless yielded contradictory outcomes in terms of present market performance and price development. The paper claims that the design of regulatory regimes and their eventual effectiveness are the key to assess the puzzle. Legislative output significantly differed in terms of the approach to regulation and institutionalization. In the telecommunications sector, an Independent Regulatory Agency has been established, whereas the liberalized electricity sector further on primarily relied on sectoral self-regulation. Given the similar political and socio-economic context of both reforms, the paper hypothesizes that differences in regulatory regimes can be mainly attributed to the assertiveness of sectoral interest groups and an industry structure in which they played a crucial role in coordination and regulation. Rent-seeking capacity of incumbents determines the extent of legislative provisions that further enable to realize monopolistic rents instead of acting in a competitive environment. In order to assess the hypothesis, positions of interest groups prior to legislative process have been analyzed. Subsequently it has been traced, which of these claims made their way into the legislative output. Findings of this comparative legislative study indicate that regulatory output indeed has been influenced by industry associations to a varying degree. In the case of the electricity market, incumbents succeeded in conserving opportunities for rent-seeking and exploitation of market power. The emerging regulatory regime was based on self regulation by incumbents and their trade associations again. Furthermore, this specific output was eased by their advantage in regulatory expertise, accumulated in the prior decades of self regulation. In contrast, the previously vertically and horizontally integrated telecommunication sector with its state-owned incumbent Deutsche Telekom AG, did not see a similar rent-seeking coalition. Quite the reverse; an effective regulatory regime comprising the institutional innovation of an Independent Regulatory Agency has been established. Subsequently to liberalization, the telecommunication sector experienced high growth rates, new products and a tremendous decrease in prices. In contrary, the electricity industry – after a short straw fire – did not see such prices decreases but rather squeeze-out of new competitors through the market power of incumbents. Thus, besides technological factors, the effective fit of the regulatory regime makes the difference in the success of liberalization processes.