English Title: Regional Policy-Making in the Reformed 'Unitary Federal State' - Analysis of State Legislation after the Federalism Reform I

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Abstract

Die vorliegende Dissertation reiht sich ein in das international gestiegene Interesse an subnationaler Politik, welches dem vielfach zu beobachtenden Dezentralisierungstrend der letzten beiden Jahrzehnte folgte. Im Fokus der Arbeit steht die Gesetzgebung, bei der es im Kern immer um den Gegensatz „Einheitlichkeit vs. Vielfalt“ geht, nachdem Föderalismus per definitionem darauf abzielt, innerhalb eines gewissen Rahmens die Einheit zu wahren, darin aber Raum für Eigenständigkeit der Gliedstaaten und folglich auch Vielfalt der Policies zu geben. Der deutsche Bundesstaat galt lange als unitarisch, mit einem geringen Ausmaß an Vielfalt auf Landesebene. Selbst als durch die Wiedervereinigung 1990 gestiegene Heterogenität zwischen den Ländern Anlass für divergierende Policies gab, blieb die Norm der ‚Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse‘ prägend. Neuere Studien hingegen erbrachten verstärkt Policy-Vielfalt und stellten damit das tradierte Bild der Forschung infrage. Die Föderalismusreform I setzte in diesem Sinne einen Impuls und öffnete durch die Übertragung neuer Gesetzgebungskompetenzen an die Länder ein ‚Fenster‘ für neue Vielfalt. Davon ausgehend lautet die übergreifende Fragestellung dieser Dissertation: Welche Faktoren erklären die Gesetzgebung der deutschen Bundesländer, insbesondere im für Bundesstaaten typischen Spannungsfeld zwischen Einheitlichkeit und Vielfalt? Diese Frage wird am Beispiel der neuen ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen untersucht, welche die Länder durch die Föderalismusreform I erhalten haben. Diese sind besonders geeignet, weil sozusagen eine ‚Stunde Null‘ bestand, indem hier alle Länder 2006 vom gleichen Rechtsstand (dem Bundesrecht) ausgingen. Daher ergibt sich als zweite, spezifischere Fragestellung: Welche Wirkung bzw. Folgen hatte die Föderalismusreform I auf Landesebene? Die Frage richtet sich zum einen darauf, inwieweit das Ziel der Reform – durch Entflechtung der Kompetenzen mehr Gestaltungsspielraum für autonome Landespolitik zu schaffen – erfüllt wurde. Daran anschließend interessiert, inwiefern die Länder den Impuls der Reform aufgenommen, ihren neuen Handlungsspielraum tatsächlich genutzt und ggf. auch unterschiedliche Gesetze verabschiedet haben.

Sowohl die Landespolitik allgemein als auch die Politik der Länder nach der Föderalismusreform I sind – trotz des steigenden Interesses – bislang vergleichsweise wenig erforscht. Große empirische Lücken führen dazu, dass über die Breite der Politikfelder, über alle 16 Länder sowie über einen längeren Untersuchungszeitraum hinweg keine soliden Aussagen möglich sind. Mit Blick auf die Föderalismusreform I finden sich v.a. juristische, aber keine detaillierten politikwissenschaftlichen Ausarbeitungen. Aus theoretischer Sicht ist die Fundierung häufig sehr schwach, generell wird die Perspektive der Föderalismusforschung zu wenig einbezogen. Die vorhandenen Policy-Analysen sind fast ausschließlich aus politikfeldspezifischer Perspektive geschrieben, d.h. sie tangieren Föderalismus-Fragen nur ‚nebenbei‘, ohne konsequente Theoretisierung und Konzeptionalisierung. Nachdem eine umfassende und systematische Evaluation der bestehenden Literatur bis dato fehlt, wurden im ersten Aufsatz der Dissertation alle ländervergleichenden Policy-Analysen, die in den letzten vier Jahrzehnten publiziert wurden, gesammelt und ausgewertet. Um den heterogenen Pool an Policy-Analysen einheitlich evaluieren zu können, wurde ein dreigliedriges Bewertungssystem zur Erklärungskraft von Indikatoren entwickelt, welches die unterschiedlichen Methoden sowie Operationalisierungen der Indikatoren integriert.

Auf diesen ersten folgen sechs weitere Aufsätze mit eigenen empirischen Analysen, durch die der Beitrag dieser Dissertation sich wie folgt darstellt: Zunächst wurde einem interdisziplinären Ansatz folgend die politikwissenschaftliche Perspektive mit der juristischen Perspektive zusammengebracht und für alle neuen Kompetenzbereiche der den Ländern durch die Föderalismusreform I erwachsene Gestaltungsspielraum examiniert. Eine genaue Kenntnis des Gestaltungsspielraums ist Voraussetzung für eine adäquate Bewertung der Landespolitik nach der Reform, da hierdurch deren Möglichkeiten und auch Grenzen abgesteckt werden. Daran anschließend wurden für die 15 Kompetenzbereiche mit Gesetzgebungsaktivität politikfeldspezifische Indizes entwickelt und alle 425 Gesetze im Untersuchungszeitraum codiert, so dass eine umfangreiche Datenbank zur Landesgesetzgebung in allen 16 Bundesländern entsteht. In empirischer Hinsicht ist also die Einbeziehung der Gesetze in allen – nicht lediglich einzelnen ausgewählten – neuen Gesetzgebungskompetenzen der Länder zu betonen. Die konzeptionelle Innovation ist die Konstruktion der Indizes, die einerseits qualitative Detailtiefe aufweisen, deren Gestaltung aber gleichzeitig eine aggregierte Betrachtung sowie statistische und politikfeldübergreifende Analysen aller Gesetze über Zeit ermöglicht. Die Indizes ordnen die Politikfelder zwei Gruppen (Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik) mit gemeinsamer Konfliktlinie zu und die Gesetzesinhalte auf der entsprechenden Ordinalskala ein. Auf dieser Basis lassen sich viele verschiedene Fragestellungen analysieren – hier einerseits die konkrete inhaltliche Ausgestaltung der Landesgesetze und andererseits die Abweichung einzelner Landesgesetze vom ‚Policy-Mainstream‘. Zusätzlich wurde ein Kategorienschema zur Einordnung des Grades der Fragmentierung der Landesgesetze entwickelt, welches ebenfalls politikfeldübergreifend anwendbar ist, und dabei quantitative und qualitative Darstellungen gleichermaßen aufnimmt.

Für die durchgeführten Analysen kamen sowohl qualitative als auch quantitative Methoden zum Einsatz. Die statistischen Analysen beziehen auf höherem Aggregationsniveau alle Gesetze in allen 16 Ländern ein und untersuchen den Einfluss von Erklärungsfaktoren über Zeit und über alle Kompetenzbereiche hinweg. Durch Letzteres ergibt sich ein repräsentatives Sample, welches generalisierende Aussagen über die Breite der Landespolitik ermöglicht. Zusätzlich wurden qualitative Detailanalysen für drei ausgewählte Kompetenzbereiche und darin ebenfalls für die Gesetze aller 16 Länder durchgeführt, die tiefere Einblicke in kausale Muster ermöglichen, welche rein quantitativ nicht adäquat zu erfassen sind. Zur Weiterentwicklung der Theorie trägt die Arbeit in zweifacher Hinsicht bei. Zunächst wurden in einer Studie politikfeldübergreifend etablierte Theorien der Policy-Analyse getestet. Durch Auswahl der Theorien auf Grundlage einer systematischen Literature Review der bis dato im Forschungsbereich publizierten Policy-Analysen ist dabei ein Vergleich mit bisherigen Erkenntnissen möglich. In einem weiteren Schritt wird der Wechsel zur Perspektive der Föderalismusforschung vollzogen, d.h. neben konkreten Inhalten werden nun der Fragmentierungsgrad aller Länder sowie die Abweichung einzelner Länder betrachtet. Dazu wird der theoretische Rahmen um föderalismusbezogene Erklärungsfaktoren erweitert, die in der Literatur bislang lediglich allgemein diskutiert wurden. In einer Analyse wird die – bislang lediglich mit anekdotischer Evidenz vorgebrachte – These, dass „große“ und „starke“ Länder eher ihre eigenen Policies verfolgen, erstmalig systematisch getestet, indem diese Merkmale konzeptionell ausdifferenziert und für einen empirischen Test operationalisiert werden. In weiteren Analysen werden, ebenfalls erstmalig in der deutschen Föderalismusforschung, der Einfluss von Koordination der Länder untereinander, von Wettbewerb zwischen den Ländern sowie der unitarischen Orientierung der Bevölkerung (und hier insbesondere der Vermittlung über die Medien) auf den Policy-Output der Länder systematisch analysiert.

Auch im „unitarischen Bundesstaat“ Deutschland besteht beträchtliche Policy-Vielfalt – dies ist die erste Erkenntnis, aus den eigenen Analysen zur Landesgesetzgebung wie auch aus der Evaluation der im Forschungsbereich veröffentlichten Policy-Analysen. Das Ausmaß der Vielfalt ist unterschiedlich ausgeprägt zwischen den Politikfeldern, aber dennoch über Politikfelder und Länder hinweg substantiell vorhanden. Die Gründe für Vielfalt bzw. Einheitlichkeit betreffend hat sich aus der Gesamtschau aller Analysen dieser Dissertation zunächst ein starker Einfluss ‚typischer‘ Faktoren der Policy-Analyse – insbesondere von Parteien und sozioökonomischen Bedingungen in verschiedenen Formen – gezeigt. Darüber hinaus erweisen sich weitere, speziell föderalismusbezogene Faktoren als wirkungsmächtig. Zu nennen sind hier insbesondere die (Flächen-) Größe eines Landes und das Vorhandensein einer eigenen Tradition von Staatlichkeit vor 1949, welche beide zu größeren Abweichungen vom ‚Policy-Mainstream‘ der Länder führen. Koordination durch die ‚Fachbruderschaften‘ sowie lautstarke öffentliche Forderungen nach ‚gleichwertigen Lebensverhältnissen‘ hingegen bremsen das Ausmaß föderaler Vielfalt.

Mit Blick auf die Föderalismusreform I ist schließlich festzustellen, dass diese durchaus einen Impuls dargestellt und zur Belebung der Landespolitik geführt hat. Plenardebatten zeigen in ihrer Rolle als Gesetzgeber gestärkte Abgeordnete sowie in einigen Policy-Bereichen intensive öffentliche Diskussionen, was im Sinne einer lebendigen Demokratie auf Landesebene zu begrüßen ist. Die neuen Gesetzgebungskompetenzen wurden großteils genutzt und sie wurden vom Großteil der Länder genutzt. Dabei kam es zu deutlichen Unterschieden, sowohl die Nutzung der neuen Kompetenzen als auch Inhalte der Landesgesetze betreffend. Wir sehen also „mehr Föderalismus“ als zuvor im Sinne von neuen Unterschieden in den neuen Politikbereichen. Ausmaß der Kompetenznutzung sowie der Vielfalt sind dabei häufig auf den jeweiligen Gestaltungsspielraum zurückzuführen. Wo Einschränkungen und Unsicherheiten des Gestaltungsspielraums bestehen, sind sowohl Kompetenznutzung als auch Vielfalt geringer. Somit ist die Schlussfolgerung evident: Liegt das Ziel darin, mehr Vielfalt in der Landespolitik zu erreichen, benötigt es zunächst einmal weiteren Gestaltungsspielraum für die Länder und somit neuerliche Reformen.

Translation of abstract (English)

This dissertation joins the internationally increased interest in sub-national politics, which followed the widely observed decentralization trend of the last two decades. The focus of the thesis is on legislation, which in essence is always about the contrast "uniformity vs. diversity" since federalism by definition aims at preserving unity within a certain framework while leaving room for autonomy of the constituent units and consequently also diversity of policies. The German federal state was long considered unitary, with a small degree of diversity at the state level. Even when the heterogeneity between the states increased after reunification in 1990 and gave rise to divergent policies, the norm of 'equivalence of living conditions' remained dominant. More recent studies, on the other hand, have increasingly found policy diversity, thus calling into question the traditional perception in the area of research. The Federalism Reform I gave an impulse in this sense and opened a 'window' for new diversity by transferring new legislative competencies to the states. Based on this, the overarching question of this dissertation is: Which factors explain the legislation of the German states, especially in the tension between uniformity and diversity that is typical for federal states? This question is investigated using the example of the new exclusive legislative competencies which the states have received through the Federalism Reform I. These are particularly suitable because there was a 'zero hour', so to speak, in that all states started from the same legal status (i.e. the federal law) in 2006. Therefore, the second, more specific question is: What effect or consequences did the Federalism Reform I have at the state level? On the one hand, the question focuses on the extent to which the goal of the reform – to create more scope for autonomous state policy-making by disentangling competencies – has been achieved. Next, it is interesting to see to what extent the states have taken up the impulse of the reform, actually used their new scope and eventually passed different laws.

Both state policy in general and state policy after Federalism Reform I have been comparatively little researched so far, despite growing interest. Large empirical gaps mean that no solid conclusions can be drawn across the breadth of policy fields, across all 16 states and over a longer period of study. Concerning Federalism Reform I, there are mainly legal studies available, but no detailed political science studies. From a theoretical point of view, the foundation is often very weak, and the perspective of federalism research is only rarely included. The existing policy analyses are almost exclusively written from a policy field-specific perspective, i.e. they only touch on federalism issues 'in passing', without consistent theorization and conceptualization. In the absence of a comprehensive and systematic evaluation of the existing literature to date, the first paper of the dissertation collected and evaluated all comparative policy analyses published in the last four decades. To evaluate this heterogeneous pool of policy analyses uniformly, a three-part evaluation system was developed to rank the explanatory power of indicators, which integrates the different methods as well as operationalizations of the indicators.

This first one is followed by six further essays with own empirical analyses, through which the following contribution of this dissertation is achieved: First, using an interdisciplinary approach, the political science perspective was brought together with the legal perspective and the scope for action that has arisen owing to the Federalism Reform I was examined for all new legislative competences of the states. A precise knowledge of the scope for action is a prerequisite for an adequate assessment of state policies after the reform since it defines both possibilities and limits. Subsequently, policy field-specific indices were developed for the 15 legislative competencies counting state activity and all 425 laws in the sample period were coded, resulting in a comprehensive database on legislation in all 16 states. Thus, from an empirical point of view, the inclusion of all laws in all – and not just selected – new legislative competencies of the states is to be emphasized. The conceptual innovation is the construction of the indices, which on the one hand show a qualitative depth of detail, but at the same time allow for an aggregated presentation as well as statistical and cross-policy analyses over time. The indices assign the policy fields to two groups (economic and social policy) with a common line of conflict and classify the contents of the laws on the corresponding ordinal scale. On this basis, many different questions can be analyzed – in this case, the concrete content of the state laws on the one hand, and the deviation of state laws from the policy mainstream on the other. In addition, a categorization scheme was developed to classify the degree of fragmentation of the state laws, which can also be applied across policy fields, and which includes both quantitative and qualitative depictions.

Both qualitative and quantitative methods were used for the analyses conducted. The statistical analyses include, at a higher level of aggregation, all laws in all 16 states and examine the influence of explanatory factors over time and across all legislative competencies. The latter results in a representative sample that allows generalizing statements about the breadth of state policy. In addition, detailed qualitative analyses were conducted for three selected legislative competencies and the laws of all 16 states, allowing deeper insights into causal patterns that cannot be adequately captured by quantitative methods solely. The work contributes to the further development of theory in two ways. First, a study tested established theories of policy analysis across policy fields. By selecting the theories based on a systematic literature review of policy analyses published in the field of research, a comparison with previous findings is possible. In a further step, the perspective of federalism research is added, i.e. in addition to concrete contents, the degree of fragmentation of all state laws as well as the deviation of individual states from the mainstream are now considered. To this end, the theoretical framework is expanded to include explanatory factors related to federalism, which have so far only been discussed in general terms in the literature. In one analysis, the hypothesis that "large" and "strong" states tend to pursue their own policies, which has so far been based on anecdotal evidence, is systematically tested for the first time by conceptualizing these characteristics and operationalizing them for an empirical test. In further analyses, also for the first time in German federalism research, the influence of coordination among the states, of competition and of the unitary orientation of the population (in particular as presented by the media) on the policy output of the states are systematically analyzed.

Even in the "unitary federal state" of Germany, there is considerable policy diversity - this is the first finding, from our analyses of state legislation as well as from the evaluation of policy analyses published in the field of research. The extent of diversity varies between the different policy fields but is nevertheless substantial across policy fields and states. Concerning the reasons for diversity or uniformity, the overall view of all analyses of this dissertation has shown first a strong influence of 'typical' factors of policy analysis – especially of political parties and socio-economic conditions in various forms. In addition, other factors, especially those related to federalism, prove to be powerful. In particular, the size of a state and the existence of a tradition of statehood before 1949 lead to major deviations from the policy mainstream. Coordination by the brotherhoods of experts' and strong public demands for 'equal living conditions', on the other hand, slow down the extent of federal diversity.

Finally, regarding Federalism Reform I, it should be noted that it has certainly provided an impetus and led to the revitalization of state politics. Plenary debates show members of parliament strengthened in their role as legislators and intensive public discussions in some policy areas, which is to be welcomed in the sense of a lively democracy at the state level. The new legislative competencies were largely used, and they were used by the majority of the states. There were clear differences in both the use of the new competencies and the content of the state laws. We thus see "more federalism" than before in terms of new differences in the new policy areas. The extent to which competencies are used and the diversity are often attributable to the respective scope for action. Restrictions and uncertainties in the scope for action reduce both the use of competencies and the diversity of laws. Thus, the conclusion is obvious: If the goal is to achieve more diversity in state policy, the first thing that is needed is more room for manoeuvre for the states and thus new reforms.